El gobierno acaba de lanzar una consulta sobre opciones para reformar el Esquema de Comercio de Emisiones de Nueva Zelanda (ETS), para proporcionar incentivos más fuertes para la reducción de las emisiones de combustibles fósiles y al mismo tiempo apoyar la eliminación de dióxido de carbono de la atmósfera a través de la silvicultura. Al mismo tiempo, está asesorando sobre el rediseño de la categoría “bosque permanente” en el ETS. Este es un documento de antecedentes de larga lectura sobre los temas en juego.

¿Qué es la ETS? ¿Cómo funciona actualmente?

El ETS es un mercado que pone precio a las emisiones de gases de efecto invernadero. Cuanto mayor sea el costo de emisión, más incentivo hay para hacer reducciones. El ETS cubre un poco menos de la mitad de las emisiones de gases de efecto invernadero de Nueva Zelanda, siendo las principales exclusiones el metano agrícola y el óxido nitroso. 

Cada año, las empresas cubiertas deben entregar una Unidad de Nueva Zelanda (NZU) por cada tonelada de dióxido de carbono (o equivalente) emitida. Con el tiempo, el gobierno puede reducir las emisiones al reducir la cantidad de NZU disponibles. Los NZU se pueden comercializar, lo que crea un precio de mercado y permite realizar reducciones de emisiones donde son más rentables. Las empresas cubiertas pueden obtener NZU de varias fuentes: 

• A través de subastas regulares del gobierno

• Mediante asignación gratuita a empresas “expuestas al comercio intensivo en energía”

• De una gran "reserva" de NZU sin usar que las empresas han depositado en años anteriores (cuando el suministro era más escaso)

• Mediante la compra de NZU forestales que corresponden a la eliminación de dióxido de carbono (CO2) de la atmósfera a medida que crecen los bosques.

   

El ETS está actualmente estructurado para controlar las emisiones "netas", es decir, las reducciones en las emisiones se tratan como totalmente equivalentes a la eliminación de CO2 de la atmósfera a través de la silvicultura. Eso significa que si es más barato hacerlo, las empresas emisoras tienen la opción de comprar y entregar NZU forestales en lugar de reducir las emisiones. En Nueva Zelanda, el costo de convertir tierras agrícolas marginales en silvicultura es menor que el costo de muchas opciones de reducción de emisiones en los sectores de la energía, el transporte y la industria: como resultado, la estructura actual del ETS fomenta un cambio sustancial en el uso de la tierra y tiene menos impacto. en la reducción de emisiones.

[Para una introducción más profunda al ETS, vea Motu's Guía del Régimen de Comercio de Emisiones (actualización de 2022)]

¿Cuáles son las normas actuales para la silvicultura en el ETS?

Los bosques establecidos entre 1990 y 2022 que están registrados en el ETS ganan o entregan NZU correspondientes a su “cambio de existencias” de carbono, es decir, la cantidad cambiante de carbono almacenado en el bosque. A medida que los bosques crecen, las reservas de carbono aumentan, ganando NZU, pero si las reservas de carbono se reducen a través de la cosecha o la conversión de la tierra fuera de la silvicultura, entonces se deben devolver las NZU. A partir de 2023 se aplican las nuevas normas forestales del ETS:

• Nuevo los bosques de producción ganarán NZU solo hasta que alcancen su stock de carbono promedio a largo plazo (promediado a lo largo de los ciclos de plantación y cosecha). Como resultado, las NZU solo se obtienen durante la fase de crecimiento de una primera rotación forestal: no se obtienen NZU en rotaciones posteriores. Siempre que los árboles se vuelvan a plantar, no hay obligaciones de cosecha, pero las NZU aún tendrán que devolverse si la tierra se convierte fuera de la silvicultura. Este nuevo enfoque de “promediación” pretende simplificar la participación de los silvicultores.

   

• Los bosques registrados en una nueva categoría de “bosque permanente” pueden continuar ganando NZU sobre la base del cambio de existencias. Estos bosques no deben ser talados durante al menos 50 años (y las unidades deben devolverse si los árboles se talan más tarde). En respuesta a las preocupaciones sobre el potencial de plantar y dejar bosques de pinos permanentes, el gobierno decidió a fines de 2022 rediseñar la categoría permanente, pero mientras tanto, continuaría permitiendo el registro de bosques exóticos.

   

Cuatro temas han motivado la consulta sobre los cambios en la forma en que se trata la silvicultura en el ETS:

Problema n.º 1: una respuesta al cambio climático dominada por la extracción de bosques (en lugar de la reducción de emisiones) no es duradera 

El ETS se creó originalmente para controlar las emisiones netas (en lugar de las brutas) para implementar las obligaciones del Protocolo de Kioto de Nueva Zelanda. Para 2008-12, Nueva Zelanda tenía un objetivo neto en el Protocolo de Kioto, y esto se asignó directamente a la política interna. El ETS ha continuado en la misma forma desde entonces: las enmiendas en 2020 introdujeron la subasta en el ETS, pero no cambiaron su base neta subyacente.  

He Pou a Rangi (la Comisión de Cambio Climático) ha recomendado que incluso con un objetivo neto, debe haber un mayor enfoque en las reducciones brutas de emisiones en el manera que el objetivo se logre. Encontró que seguir como siempre conduciría a que el objetivo neto se cumpliera principalmente a través de la silvicultura, y que esta no es una estrategia duradera porque:

• mantener el valor neto cero después de 2050 requeriría que cada vez más áreas de tierra se conviertan a la silvicultura;

   

• dejaría a Aotearoa fuera de sintonía con el resto del mundo que está haciendo una transición tecnológica;

   

• dejaría a las generaciones futuras con la tarea de reducir las emisiones brutas al mismo tiempo que tendrán que adaptarse a los crecientes impactos del cambio climático; y

   

• existen preocupaciones sobre la permanencia de los bosques de pino, en términos de susceptibilidad a plagas o ganancias inesperadas.

   

Teniendo en cuenta todos estos factores, recomendó “Enmienda el NZ ETS para fortalecer el incentivo para las reducciones brutas de emisiones y para administrar la cantidad de plantación de bosques exóticos que impulsa el NZ ETS”. 

Esta consulta brinda opciones que responden a ese consejo.

Al mismo tiempo, la ciencia se ha vuelto mucho más clara en cuanto a que, aunque los objetivos a largo plazo a menudo se enmarcan como "cero neto", para ser consistentes con limitar el aumento de la temperatura a 1.5 °C, las reducciones de emisiones y las absorciones forestales no deben compensarse entre sí. : ambos son necesarios.

La Escenario de energía neta cero de la Agencia Internacional de Energía muestra que las emisiones de la energía, el transporte y la industria deben llegar a casi cero a nivel mundial para 2050, con la pequeña cantidad de emisiones residuales capturadas y almacenadas permanentemente. No hay compensación de emisiones con remociones forestales en este escenario. Nueva Zelanda se está quedando atrás en la adopción de tecnologías limpias: a modo de comparación, el EU ETS ahora tiene un objetivo de reducción bruta de emisiones del 62 % en 2030 (las configuraciones propuestas por NZ no se acercan a esto, incluso si se priorizan las reducciones brutas).

Igualmente, caminos globales del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático muestran que detener la deforestación y apoyar la reforestación son fundamentales para mantener el aumento de la temperatura global muy por debajo de los 2 °C (e idealmente 1.5 °C). Los países colectivamente tienen emisiones negativas netas en la segunda mitad de este siglo, con la restauración de los sistemas naturales y las absorciones basadas en la tecnología que reducen el exceso de emisiones anterior. Mi estimación general es que, per cápita, Nueva Zelanda podría necesitar eliminar alrededor de 20 millones de toneladas de CO2 anualmente desde 2050 hasta 2100 como nuestra parte de la corrección del exceso de emisiones (y considerando otras consideraciones de equidad, nuestra parte probablemente sea aún mayor).

En los debates internacionales actuales sobre el uso de compensaciones por emisiones de combustibles fósiles, las remociones basadas en la naturaleza, como la silvicultura, se ven cada vez más como diferentes del CO verdaderamente permanente.2 mudanzas como el almacenamiento subterráneo que convierte CO2 rockear. Una parte del CO2 emitido a la atmósfera por la combustión de combustibles fósiles permanece allí durante siglos o milenios, por lo que cualquier compensación de estas emisiones mediante la eliminación de CO2 debe garantizar que el CO2 permanece fuera de la atmósfera en escalas de tiempo similares. El ETS de Nueva Zelanda actualmente aborda esto a través de obligaciones legales de los propietarios de tierras para mantener las reservas de carbono o devolver las unidades, pero esto solo es tan bueno como la voluntad de los futuros gobiernos de hacer cumplir esas obligaciones si los bosques se degradan o se pierden. En los debates en el extranjero, se están planteando soluciones más radicales para las soluciones basadas en la naturaleza, como créditos combinados combinar las mudanzas basadas en la naturaleza con el almacenamiento permanente, o incluso asignar unidades de forma más gradual durante toda la vida útil del almacenamiento (de cientos de años) en lugar de por adelantado. 

Problema n.º 2: según el diseño actual del ETS, existe un desajuste inminente entre la oferta de unidades forestales y la demanda de los compradores del ETS existentes

Según el diseño actual del ETS, la siguiente figura muestra la proyección realizada por He Pou a Rangi para las emisiones brutas y netas del sector ETS en su proyecto de asesoramiento sobre políticas para el segundo período presupuestario. Las barras azules muestran las emisiones netas en los sectores ETS compatibles con el cumplimiento de los presupuestos de emisiones legislados hasta 2035. El gobierno emite NZU mediante subasta y asignación gratuita que permite emisiones hasta ese nivel, mientras que las empresas pueden comprar y utilizar créditos forestales para cubrir emisiones más allá de ese nivel. .

Estas proyecciones muestran que se espera que la cantidad de extracciones forestales (tamaño de las barras verdes) aumente en el período hasta 2035 y más allá, con sectores ETS alcanzando cero neto en 2037. Si ETS mantiene una obligación de cero neto después de eso, entonces se necesitarán otros compradores fuera del ETS para algunas de las unidades forestales (el área verde rayada en la Figura 1). Es decir, los emisores del SCE comprarían NZU forestales para cubrir todas sus emisiones, y todavía quedaría una gran cantidad de NZU forestales sin vender. 

Sin cambios, el esquema se dirige hacia un desequilibrio significativo entre la oferta y la demanda, lo que probablemente significaría una caída de precios. Eso sería malo para los incentivos de reducción de emisiones y malo para los silvicultores. En el lado forestal, afectaría particularmente a los bosques nuevos, que tardan varios años en establecerse antes de que comiencen a generar cantidades significativas de NZU: los bosques plantados desde mediados hasta finales de la década de 2020 obtendrán la mayoría de sus unidades después de 2035. 

El nuevo modelo del gobierno en el documento de consulta sugiere que el mercado ETS verá venir una trayectoria de caída de precios y, como resultado, la plantación de árboles se ralentizará. Esto refuerza la opinión de que si el NZ ETS debe proporcionar incentivos para la reducción bruta de emisiones y mantener los incentivos para la silvicultura, el desequilibrio entre la oferta y la demanda dentro del sistema plantea un desafío importante.

Un punto para volver a enfatizar es que Nueva Zelanda aún necesitará un volumen significativo de remociones forestales para lograr los presupuestos de emisiones, el objetivo de 2050, y para mantener una posición neta negativa en la segunda mitad de este siglo. La pregunta es, si los emisores actuales del ETS no pagarán por todas estas unidades, ¿quién lo hará?

Cuestión n.º 3: El ETS actual está mucho mejor alineado para respaldar los bosques de pino de plantaciones de rápido crecimiento que para la reforestación indígena de crecimiento más lento.

He Pou a Rangi recomendó una mayor inversión en bosques nativos nuevos y en regeneración para brindar un sumidero de carbono a largo plazo, mejorar la biodiversidad, la salud del suelo y el agua, y obtener beneficios recreativos y culturales. Nueva Zelanda tiene una gran cantidad de tierra que nunca debería haber sido talada para la agricultura y podría restaurarse como bosque nativo permanente.

Sin embargo, los bosques nativos crecen más lentamente, tienen altos costos de establecimiento y mantenimiento y carecen de una industria maderera aguas abajo. Esto hace que el caso de inversión comercial para la reforestación nativa sea un desafío. Los gobiernos Plan de Reducción de Emisiones propuso varias respuestas: 

• una revisión de las tablas de rendimiento (tablas de búsqueda de carbono) que brindan valores predeterminados para el carbono almacenado en diferentes tipos de bosques, y extenderlos a más de 50 años.

• Reducir el costo de la forestación nativa trabajando con el sector viverista

• Investigar opciones a más largo plazo, incluido el apoyo a los enfoques liderados por los maoríes para el establecimiento de bosques nativos

   

Estas son acciones importantes, pero en sí mismas no harán del ETS un fuerte impulsor de la plantación de bosques nativos.La pregunta de cómo se podría apoyar mejor a los bosques nativos a través del ETS, o junto con él, es una motivación importante para esta revisión.

Asunto #4: Competencia por el uso de la tierra rural y preocupaciones sobre los impactos ambientales de la silvicultura y la agricultura: el “árbol correcto en el lugar correcto”

El rápido aumento en el precio del ETS desde 2019 ha llevado a un aumento en las conversiones de granjas a la silvicultura. Si bien esta es una pequeña parte de las tierras agrícolas en general, una concentración en algunas regiones ha planteado la cuestión de si se deben cambiar las políticas para impulsar el "árbol correcto en el lugar correcto", y si los bosques exóticos permanentes son deseables. El ciclón Gabrielle enfatizó claramente las consecuencias de permitir la agricultura de pastoreo y la silvicultura de tala rasa en tierras altamente propensas a la erosión. El gobierno está abordando principalmente estas preocupaciones a través del proceso RMA, lo que permite un mayor control de la planificación de qué tierras no son adecuadas para la silvicultura de tala rasa o para la agricultura de pastoreo, y a través de estándares para la gestión forestal y de la tierra. 

Esta consulta de ETS no debe verse como un movimiento para limitar la silvicultura; se trata más bien de cómo lograr reducciones de emisiones y mantener el apoyo para los niveles y tipos deseados de silvicultura. 

Opciones de consulta del gobierno: reforma del ETS

El documento de consulta destaca que la silvicultura es valiosa para la respuesta al cambio climático como parte del cumplimiento de los objetivos actuales y futuros. Se descartó la opción de excluir las extracciones forestales del NZ ETS sin un mecanismo de incentivo alternativo. Se presentan cuatro opciones:

La consulta también pregunta si el NZ ETS (o las políticas vinculadas al ETS) deben usarse para fortalecer los incentivos para las remociones que tienen beneficios colaterales más amplios, como la biodiversidad indígena, y evalúa brevemente si las opciones anteriores permiten que esto se haga. También pregunta si las actividades adicionales de remoción (como la restauración de humedales) deberían recibir incentivos y cómo. 

Opciones de consulta gubernamental: categoría de bosque permanente

El documento de consulta por separado sobre "Una categoría de bosque permanente ETS rediseñada" esencialmente propone limitar la categoría permanente a los bosques nativos o a los "bosques en transición" (que comienzan como exóticos y hacen la transición a nativos con el tiempo), aunque también pregunta si los bosques exóticos deberían permitirse en circunstancias limitadas, como especies longevas, en tierras de propiedad maorí, silvicultura en bloques pequeños en granjas o para reforestar tierras muy propensas a la erosión. 

Un nuevo concepto es la sugerencia de retener algunas unidades de los bosques en transición hasta que haya ocurrido la transición, de modo que los propietarios de los bosques no queden en la posición de tener que devolver las unidades cuando se haga la transición a bosques nativos con reservas de carbono más bajas. Hay un énfasis significativo en la consulta sobre la necesidad, las características y las opciones de aplicación de los planes de manejo forestal (para los bosques de transición y/o para todos los bosques permanentes que reciben créditos).

Brújula Vista climática

Acogemos con beneplácito este debate: es crítico y se debe desde hace mucho tiempo. Si se hace bien, la revisión brinda la oportunidad de actualizar el ETS para impulsar reducciones de emisiones mucho más profundas en la energía, el transporte y la industria. También brinda la oportunidad de establecer un nuevo enfoque para recompensar el carbono almacenado por la silvicultura, proporcionando los sumideros de carbono a largo plazo que Nueva Zelanda necesitará para 2050 y en la segunda mitad de este siglo para las emisiones netas negativas. 

Si se hace mal, la revisión nos dejará con un ETS que continúa compensando estos objetivos separados pero importantes, sin lograr ninguno de los dos adecuadamente. El desafío político clave es cómo realinear la forma en que se apoya la silvicultura para que se haga al igual que no en lugar de haciendo una transición lejos de las emisiones de combustibles fósiles.

Las opciones presentadas por el gobierno son solo a nivel conceptual y omiten muchos detalles técnicos y de implementación clave. Lo que es más importante, no se intenta abordar lo que significan las diferentes opciones para los derechos de los propietarios de bosques existentes en el ETS, cuyos árboles han sido plantados teniendo en cuenta las normas actuales. En particular, los maoríes poseen alrededor del 30 % de las plantaciones forestales, y esto aumentará con los acuerdos futuros del Tratado. La forma en que se tratan los bosques actuales y futuros es de particular preocupación para los maoríes, al igual que los impactos de los precios de ETS en las comunidades vulnerables y la necesidad de reducciones rápidas de emisiones. Tampoco hay un modelo de cómo funcionarían las opciones en la práctica: esto dificultará llegar a una visión clara de los pros y los contras de cada una. 

El documento señala que esta consulta es solo un primer paso: se requerirá más trabajo y más consultas después de las elecciones generales de este año. Los participantes del mercado ETS esperaban orientación sobre la configuración futura, pero las opciones de alto nivel en este documento no proporcionan que: dependiendo de la opción buscada, el precio a largo plazo de los NZU podría subir o bajar, y puede haber o no un precio diferente para las NZU forestales. Hasta que haya una resolución, habrá incertidumbre en el mercado, por lo que el gobierno entrante debe avanzar en las decisiones y aprobar la legislación necesaria como prioridad.

Con base en la información de alto nivel proporcionada, la opción 4 destaca por tener el potencial de fuertes incentivos para la reducción de emisiones. y permitir incentivos a largo plazo para las extracciones forestales que no se evaporen cuando las emisiones brutas lleguen a casi cero (aunque la doble obligación sugerida no tiene sentido). Separar el tratamiento de las emisiones brutas y las absorciones forestales tiene la importante ventaja de permitir fácilmente pagos complementarios para la biodiversidad o el control de la erosión, o para tratar la forestación de manera diferente, p. como infraestructura publica. Sin embargo, también sería el cambio estructural más significativo del ETS, por lo que se necesitaría aceptación y tiempo para implementarlo. La sugerencia en He Pou a Rangi's proyecto de asesoramiento sobre políticas para el segundo período presupuestario de un precio mínimo alternativo para los emisores ETS sería una medida relativamente simple para mantener altos los incentivos para las reducciones brutas de emisiones mientras tanto.    

Este debate sobre políticas va a estar muy cargado, dadas las opiniones fuertes y polarizadas en los sectores de silvicultura, agricultura y emisiones de combustibles fósiles. Va a ser una discusión difícil pero muy importante. Pero también brinda la oportunidad de sacar nuestro pensamiento de una mentalidad incrementalista y mirar hacia el horizonte: ¿qué queremos haber logrado para 2075 o 2100, cuando nuestra economía esté completamente descarbonizada y cuando los bosques permanentes que se están estableciendo ahora seguirán siendo ¿en su lugar? Si nos enfocamos solo en el período hasta 2035, o incluso 2050, volvemos a caer en el incrementalismo que no nos ha servido bien. 

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La Dra. Christina Hood es directora de Compass Climate, una política climática y mercados de carbono. consultoría. Compass Climate ha realizado trabajos sobre cuestiones relacionadas con la silvicultura para Pou Take Āhuarangi y para Pure Advantage.

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• Fuente: https://www.carbonnews.co.nz/story.asp?storyID=27993