En 2020, Mac Thornberry quería responder dos preguntas: ¿Cuánto gasta Estados Unidos para evitar una guerra con China? ¿Es suficiente?

Fueron difíciles, incluso para el principal republicano del Comité de Servicios Armados de la Cámara de Representantes. Y no fue el único que preguntó. Thornberry viajaba con frecuencia a Asia, donde los aliados de Estados Unidos tenían las mismas preguntas. Thornberry no sabía qué decirles.

"¿Qué tenemos para ofrecer?" él dijo.

Durante dos años, el Congreso había pedido al Pentágono un informe sobre cuánto dinero extra necesitaba para la región del Pacífico, pero nunca lo recibió. Entonces el Congreso exigió uno.

"La actitud fue: díganos qué necesita y trataremos de ayudarlo", dijo Thornberry durante una entrevista reciente. "Bueno, si no nos lo van a decir, entonces se lo vamos a decir nosotros".

El proyecto de ley de política de defensa para el año fiscal 2021, que lleva el nombre de Thornberry, que se jubilaba, creó la Iniciativa de Disuasión del Pacífico, una nueva sección del presupuesto de defensa. El PDI tenía dos objetivos: presionar al Pentágono para que gastara más en la región y hacer que ese dinero fuera más fácil de rastrear.

Cuatro años después, la PDI sólo ha hecho una de esas dos cosas, según los expertos. Ciertamente ha hecho que el gasto en defensa centrado en China sea más transparente, pero no ha impulsado mucho gasto nuevo en el Pacífico. De hecho, la parte del presupuesto de defensa de Estados Unidos creada para ayudar a disuadir una guerra con China no tiene dinero real.

“Sus prioridades siempre se reflejan mejor en su presupuesto que en su retórica”, dijo Thornberry.

Si esas dos áreas coinciden puede ser la cuestión más importante en la política de defensa estadounidense en este momento. Las últimas tres administraciones han decidido que China es la principal amenaza para Estados Unidos, y además está en aumento. Pero no está tan claro cuánto dinero costará abordarlo y quién decide: ¿el Congreso, el Pentágono o los líderes militares en el Pacífico?

"No creo que de alguna manera estemos peligrosamente escasos de fondos para el Indo-Pacífico, ya sea PDI o no", dijo a Defense News el representante Ed Case, demócrata por Hawái, que forma parte del panel de defensa del Comité de Asignaciones de la Cámara de Representantes. Febrero.

“Vamos en la dirección correcta, pero la pregunta es: ¿vamos lo suficientemente rápido?”

Una segunda opinion

Esta fue la pregunta que llevó al PDI.

En 2021, el jefe del Comando Indo-Pacífico, el almirante Phil Davidson, estaba en Washington antes de su jubilación prevista para testificar ante el Congreso. Davidson no había comparecido ante el Comité de Servicios Armados del Senado en dos años debido a la pandemia de coronavirus.

Al principio, el senador Roger Wicker, republicano por Mississippi, presentó un conjunto de gráficos durante una breve llamada y respuesta. Wicker leyó una lista que proyectaba la cantidad de armas chinas y estadounidenses en la región para 2025 y le pidió a Davidson que verificara sus cifras.

Tres portaaviones chinos frente a uno estadounidense. Seis barcos de asalto anfibio chinos frente a dos estadounidenses. Cincuenta y cuatro barcos de combate chinos frente a seis de Estados Unidos.

El almirante confirmó cada uno.

"Nuestra disuasión convencional en realidad se está erosionando en la región", dijo Davidson.

Lo que más le preocupaba no era que Beijing tuviera en general un ejército más poderoso; Era un problema de velocidad y distancia. Taiwán, que el gobierno chino considera una provincia rebelde y ha amenazado con recuperar por la fuerza, está a unas 100 millas del continente. Está a más de 5,000 millas de Hawaii, la sede del Comando Indo-Pacífico de Estados Unidos.

A Estados Unidos le tomaría tres semanas enviar barcos a la zona desde la costa oeste, y alrededor de 17 días hacerlo desde Alaska, estimó Davidson. Si China lanzara una invasión rápida, podría abrumar a Taiwán antes de que Estados Unidos tuviera la oportunidad de llegar.

"El factor importante aquí es el tiempo", dijo.

La respuesta de Davidson, y la de muchos miembros del comité, fue acercar las fuerzas estadounidenses a Taiwán: la versión militar de una presión total. Pero Estados Unidos aún no contaba con la infraestructura necesaria. Necesitaría construir bases, aeródromos, radares y otros edificios a lo largo de las islas del Pacífico que rodean Taiwán.

Y esto costaría dinero, mucho dinero.

Al principio, PDI estaba destinada a ser la fuente de ese dinero. Para entender por qué, es importante entender cómo redacta su presupuesto el Pentágono.

El proceso depende principalmente de los servicios militares, en particular del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Estos servicios duran aproximadamente cuatro quintas partes del gasto en defensa cada año y dirigir adónde va ese dinero.

Sus incentivos son diferentes de los de los siete comandos combatientes geográficos, que llevan a cabo los objetivos militares de Estados Unidos en todo el mundo. Dadas sus funciones, los comandos a menudo se centran en necesidades a corto plazo. Por lo tanto, los servicios a menudo no financian todo lo que quieren los comandos combatientes.

Para los legisladores, la brecha parecía especialmente amplia en el Pacífico, donde China ha pasado las últimas dos décadas mejorando su ejército.

Al darse cuenta de este problema, los legisladores ya Senador John McCain, republicano por Arizona, en 2017 Quería financiar los objetivos del Comando Indo-Pacífico con una cuenta separada, algo que Thornberry también apoyó más tarde.

No se concretó hasta tres años después. En mayo de 2020, el presidente y miembro de alto rango del Comité de Servicios Armados del Senado anunció planes para una Iniciativa de Disuasión del Pacífico eso tranquilizaría a los aliados de Estados Unidos y mejoraría sus fuerzas.

Tenía cinco objetivos: mejorar la presencia, la logística, los ejercicios, la infraestructura y la fuerza de los socios en el Pacífico. El proyecto de ley también añadió una voz al proceso presupuestario. El Comando Indo-Pacífico daría ahora al Congreso una segunda opinión anual sobre las necesidades militares de Estados Unidos en la región.

Sin embargo, había un problema estructural. Los legisladores que crearon el PDI en realidad no recibieron dinero por ello. El proyecto de ley que lleva el nombre de Thornberry dio al Pentágono alrededor de 2 mil millones de dólares en autoridad para el esfuerzo, pero no permiso para gastarlo. Eso habría requerido la aprobación de los comités de asignaciones de defensa, que controlan el presupuesto de la nación.

Esos comités se oponen a iniciativas como el PDI, según varios asesores del Congreso, porque aprobarlas hace que sea más difícil redactar un presupuesto de defensa, la misma razón por la que es más difícil escribir una receta cuando alguien más decide su lista de compras.

“La esperanza era que el año siguiente las asignaciones y el presupuesto coincidieran”, dijo Kimberly Lehn, ex asistente del Comité de Servicios Armados de la Cámara de Representantes que ayudó a redactar la legislación del PDI.

Eso no sucedió, y cuando Davidson testificó ante el Congreso un año después, la iniciativa se había convertido en un simulacro contable.

Piénselo como un fondo para mejoras en el hogar. Si desea una mejora (por ejemplo, una cocina más bonita), tiene dos opciones: ganar más dinero o gastar menos dinero en otra parte. En cambio, la PDI se implementó, y todavía se implementa, a la inversa. Cada año, el Pentágono elabora su presupuesto y luego lo revisa para ver qué contribuye a la disuasión en el Pacífico. Luego lo etiqueta como PDI y resalta el número total en su solicitud de presupuesto.

"Refleja sus decisiones, no impulsa sus decisiones", dijo Dustin Walker, ex asistente del Comité de Servicios Armados del Senado que ayudó a redactar la legislación del PDI y ahora trabaja en el fabricante de drones Anduril.

'Pollo gratis'

Éste no era el modelo que tenían en mente los autores del PDI.

“Comenzó básicamente como una copia directa de [la] Iniciativa Europea de Disuasión”, dijo Walker, refiriéndose a un esfuerzo que surgió de la toma y anexión por parte de Rusia en 2014 de la península de Crimea en Ucrania.

La administración Obama quería mostrar compromiso con los aliados de la OTAN sacudidos por la guerra en el continente. El gobierno lo hizo a los pocos meses utilizando lo que originalmente denominó la Iniciativa Europea de Tranquilidad.

Las fuerzas estadounidenses en Europa habían disminuido durante décadas después del colapso de la Unión Soviética a principios de los años 1990. hasta 62,000 empleados en 2016. El tamaño más pequeño tenía sentido en Europa dado que había menos necesidad de fuerza militar estadounidense. Pero la invasión rusa demostró hasta qué punto había caído la preparación, dijo Tod Wolters, ex jefe del Comando Europeo de Estados Unidos.

Con la Iniciativa Europea de Disuasión, la administración quería ganar peso.

“Sabíamos que no podíamos volver al estado de Guerra Fría, con la cantidad de fuerzas que iban a estar en el teatro. Entonces la pregunta fue: ¿Cómo nos aseguramos de poder desplegar rápidamente poder de combate?” dijo Al Viana, que trabaja en la oficina de requisitos y estructura de fuerzas del Comando Europeo.

Esto se convirtió en el foco de EDI, cuyo nombre cambió en 2018 cuando quedó claro que las actividades militares de Rusia en la región no estaban llegando a su fin. De 2015 a 2023, EE. UU. gastó $35 mil millones en el esfuerzo para empoderar a los aliados y garantizar que sus propias fuerzas fueran más ágiles. El segundo objetivo requería financiación para realizar más ejercicios, rotar más tropas, mejorar la infraestructura y almacenar equipos importantes en el continente.

A finales del año fiscal 2014, el Comando Europeo había disuelto dos brigadas de combate pesadas. Sin embargo, EDI ayudó a reconstruir esas fuerzas – aplazar los recortes al personal de la Fuerza Aérea, apoyar a una brigada de aviación de combate y asegurarse de que el Ejército tuviera un equipo de combate de brigada blindada rotando por el teatro de operaciones. En el año fiscal 16, las fuerzas del ejército en Europa llevaron a cabo 26 ejercicios totales por año.. Para 2023, ese número rondaba los 50.

En 2022, cuando Rusia lanzó su invasión a gran escala de Ucrania, los Estados Unidos envió 20,000 efectivos adicionales a Europa. Eso incluía un equipo de combate de una brigada blindada, que incluía alrededor de 4,000 efectivos, 90 tanques y más de 200 vehículos más, que llegó una semana después de la notificación. Sin esas existencias ya almacenadas en el teatro de operaciones, habría tardado entre cuatro y seis semanas, según el Ejército de EE.UU. en Europa y África.

"EDI es el lugar al que acudir y ver exactamente lo que estamos haciendo", dijo Viana.

Los diferentes destinos de ambas iniciativas se deben casi exclusivamente al dinero. El EDI se pagaba a través de una cuenta llamada operaciones de contingencia en el extranjero, más comúnmente conocida como OCO (pronunciada como “cacao”). Ese fondo comenzó para las guerras en Afganistán e Irak, complementando el presupuesto anual del Pentágono.

"EDI fue fácil porque no estabas luchando con un servicio", dijo un alto funcionario de defensa a Defense News, hablando bajo condición de anonimato porque al individuo no se le permitía hablar con la prensa. "Era pollo gratis".

A principios de esta década, el Congreso se había disgustado con la OCO, en parte porque el Pentágono la utilizó para esquivar algunos recortes presupuestarios que enfrentó en la década de 2010. Los legisladores lo llamaron fondo para sobornos.

Esto significó que la Iniciativa de Disuasión del Pacífico no recibió ningún financiamiento adicional. La contraparte europea abandonó el dinero suplementario en el año fiscal 2022, y sus montos de financiación desde entonces han disminuido constantemente.

El resultado es que muchos de los elementos que el Comando Indo-Pacífico enumera en su informe anual al Congreso (las cosas que el comando dice que necesita para mantener su fuerza en la región) no están financiados. Así que el comando simplemente vuelve a presentar esas prioridades no financiadas además de las necesidades adicionales en el informe del próximo año. Por lo tanto, el monto en dólares de cada año aumenta como una bola de nieve.

Cuando Davidson testificó ante el Congreso en 2021, su informe enumeraba 4.7 millones de dólares en requisitos. Este año, la cifra fue de 26.5 millones de dólares, de los cuales 11 millones no están financiados. La mayor parte de esos 11 mil millones de dólares se destinaría a costos de construcción (mucho más altos en el Pacífico que en el territorio estadounidense) y municiones.

"Nuestra señal de demanda ha sido consistente", dijo George Ka'iliwai, director de requisitos y recursos del comando, en una entrevista en marzo. “Es lo que es porque son nuestros requisitos”.

El Pentágono ha cuestionado algunas de las prioridades del Comando Indo-Pacífico y si son posibles de llevar a cabo, incluso con financiación. Los proyectos de infraestructura, por ejemplo, a veces requieren negociaciones con el gobierno anfitrión, así como costos elevados de mano de obra y materiales. Sólo alrededor de una quinta parte de los proyectos de construcción deseados por el Comando Indo-Pacífico aparecen en la solicitud de presupuesto para el año fiscal 25, dijo Ka'iliwai.

Desde su primer informe, el comando ha dicho que la arquitectura de defensa antimisiles de Guam –un territorio estadounidense crucial para la postura militar en el Pacífico– es su principal objetivo. Otros, como infraestructuras en islas del Pacífico o una red segura para comunicarse con aliados, también han aparecido cada año.

La PDI “no está ni cerca de calmar la picazón”, dijo la fuente de la defensa.

'Compensaciones'

Hay algunos caminos a seguir. Uno de ellos vería que el Congreso otorgara dinero nuevo al Comando Indo-Pacífico cada año, como la cuenta que McCain solicitó en 2017.

Hay legisladores, como el caso de Hawaii, que apoyan eso. Pero los comités de asignaciones no lo hacen, y es poco probable que eso cambie en el corto plazo, según múltiples asesores del Congreso.

Otra opción está bajo el control del Pentágono. Al inicio del proceso presupuestario, los líderes de departamento podrían reservar dinero para las prioridades del comando y construir todo lo demás en torno a ello. Eso se parecería a cómo el subsecretario de Defensa está financiando dos iniciativas emblemáticas: la Reserva de Experimentación de Defensa Rápida, que ayuda a acelerar la creación de prototipos; y Replicator, un esfuerzo por comprar drones más rápido.

Pero estos programas son monedas de cambio en comparación con lo que el comando dice que necesita: cientos de millones de dólares en comparación con más de 11 mil millones de dólares en prioridades no financiadas.

La forma en que funciona la PDI ahora es importante, según otro alto funcionario de defensa, que habló bajo condición de anonimato debido a lo delicado del tema. El funcionario argumentó que un modelo diferente para la iniciativa haría más difícil para el Departamento de Defensa planificar y presupuestar.

"El departamento tiene la mejor capacidad para encontrar las compensaciones adecuadas", dijo el funcionario.

Puntos de vista

Tres años después de que Davidson testificara, su sucesor ingresó a una sala de audiencias de la Cámara en marzo.

“El riesgo sigue siendo alto y va en la dirección equivocada”, señaló el almirante John Aquilino en su discurso de apertura, añadiendo luego que el Pacífico es el más peligroso que jamás haya visto.

Sentada a su lado, Ely Ratner, subsecretaria de Defensa para asuntos de seguridad del Indo-Pacífico, se mostró más esperanzada y citó un mayor gasto y el “impulso histórico” de la administración con los aliados en la región.

El mayor gasto es más fácil de ver en el caso del PDI, que ha registrado grandes aumentos en la financiación durante los últimos cuatro años. Que la iniciativa funcione depende de si se mira el Pacífico a través de los ojos de Ratner o de Aquilino. Ambos coinciden en que la guerra no es inminente, pero están divididos sobre si la disuasión está mejorando o empeorando.

Si se está erosionando, como argumentó Davidson en 2021, entonces el modelo actual de PDI puede no ser suficiente. Si la región es más estable, entonces la iniciativa también luce mejor.

El mayor error sobre la PDI, según el segundo funcionario de defensa, es que el Pentágono no se lo toma en serio.

"Esto no es una pendiente gradual de aumento", dijo el funcionario sobre la financiación del Pacífico. "Se trata de un aumento significativo y espectacular de la inversión, y estamos más comprometidos que nunca".

La solicitud del PDI para este año es de 9.9 millones de dólares, más de 800 millones de dólares más que el año pasado. Pero hasta poco antes de que el Pentágono publicara su solicitud de presupuesto para el año fiscal 25, no lo fue, según el primer funcionario de defensa y un asistente del Congreso.

Para demostrar que el Pentágono estaba centrado en la amenaza de China, los líderes de defensa etiquetaron más elementos bajo la iniciativa en el último minuto para aumentar su cifra en dólares, dijeron a Defense News la primera fuente de defensa y un asistente del Congreso. Entre las últimas entradas se encontraba el programa de drones Replicator.

En la reciente audiencia de marzo, un miembro del Congreso preguntó a Ratner si los 9.9 millones de dólares incluyen todo lo que el Pentágono necesita “para que la PDI sea lo más efectiva posible”.

“Congresista”, respondió Ratner, “el PDI es simplemente un mecanismo de contabilidad”.

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